Analisis Kebijakan PDRD dengan Pendekatan Evaluatif
Sudah merupakan kemutlakan dalam sebuah proses pemerintahan apabila dalam setiap aktivitasnya melahirkan, melaksanakan, dan mengevaluasi sebuah kebijakan. Proses di atas bermula dari suatu isu yang menyentuh berbagai bidang kehidupan, yang kemudian berkembang menjadi suatu permasalahan yang kompleks, sehingga membutuhkan suatu langkah strategis dalam penyelesaiannya, yakni kebijakan. Suatu kebijakan berawal dari suatu pernyataan kehendak, baik berupa tuntutan, dukungan, ataupun pengharapan yang hanya dapat diimplementasikan apabila melekat otoritas di dalamnya. Oleh karena pemerintah mempunyai otoritas yang bersumber dari amanah rakyat, maka sudah sepantasnyalah pemerintah menjalankan kebijakan tersebut sekalipun dengan pemaksaan yang bertumpu pada komitmen untuk mencapai tujuan bersama.
Para ahli telah mendefinisikan kebijakan negara yang relatif berbeda-beda, namun substansi dari masing-masing definisi kebijakan negara relatif tidak berbeda. Kebijakan negara, adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh rakyat (Lasswel and Kaplan, 1970). Menurut Islamy (1988) yang mengutip glossary administrasi negara, arti kebijakan negara adalah: (1) Susunan rancangan tujuan dan dasar pertimbangan program pemerintah yang berhubungan dengan masalah tertentu yang dihadapi masyarakat, (2) apapun yang pemerintah untuk melakukan atau tidak dilakukan, (3) masalah yang kompleks yang dinyatakan dan dipecahkan oleh pemerintah.
Pengertian kebijakan negara di atas mempunyai implikasi: (1) kebijakan negara bentuknya berupa penetapan tindakan pemerintah; (2) kebijakan tidak cukup hanya dinyatakan tetapi harus di laksanakan dalam bentuk yang nyata; (3) kebijakan negara baik dilaksanakan atau tidak, hal ini mempunyai dan dilandasi dengan maksud tujuan tertentu; dan (4) kebijakan negara harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat.
Lebih Jauh Dunn (1998) mengemukakan bahwa Analisis Kebijakan Negara, adalah penggunaan berbagai metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang relevan dengan kebijakan sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka memecahkan masalah kebijakan. Upaya untuk menghasilkan informasi dan argumen, analis kebijakan dapat menggunakan beberapa pendekatan, yaitu: pendekatan Empiris, Evaluatif, dan Normatif.
1). Pendekatan Empiris, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu apakah sesuatu itu ada (menyangkut fakta). Pendekatan ini lebih menekankan penjelasan sebab akibat dari kebijakan publik. Contoh, Analisis dapat menjelaskan atau meramalkan pembelanjaan negara untuk kesehatan, pendidikan, transportasi. Jenis informasi yang dihasilkan adalah Penandaan.
2). Pendekatan evaluatif, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu berkaitan dengan penentuan harga atau nilai (beberapa nilai sesuatu) dari beberapa kebijakan. Jenis informasi yang dihasilkan bersifat Evaluatif.
3). Pendekatan normatif, memusatkan perhatian pada masalah pokok, yaitu Tindakan apa yang semestinya di lakukan. Pengusulan arah tindakan yang dapat memecahkan masalah problem kebijakan, merupakan inti pendekatan normatif. Jenis informasi bersifat anjuran atau rekomendasi.

Kebijakan pemerintah selalu mengandung paling tidak tiga komponen dasar yaitu: tujuan yang luas, sasaran yang spesifik dan cara mencapai sasaran tersebut (implementasi kebijakan). Implementasi kebijakan merupakan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah maupun swasta baik secara individu maupun kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan sebagaimana dirumuskan di dalam kebijakan. Dengan demikian implementasi mulai berlangsung pada tahap penyusunan program.
Meter dan Horn merumuskan sebuah abstraksi yang memperlihatkan hubungan antar berbagai faktor yang mempengaruhi hasil atau kinerja suatu kebijakan. Kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran tertentu. Menurut Grindle; implementasi kebijakan ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Isi kebijakan meliputi: kepentingan yang dipengaruhi tipe manfaat, derajat perubahan yang diharapkan, letak pengambilan keputusan, pelaksana program dan sumber daya yang dilibatkan. Sedangkan konteks implementasi terdiri dari: (1) kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat; (2) karakteristik lembaga dan penguasa; (3) kepatuhan dan daya tanggap.
Menurut Sabatier dan Mazmanian; implementasi kebijakan merupakan fungsi dari tiga variabel yaitu; (1) karakteristik masalah; (2) struktur manajemen program yang tercermin dalam berbagai macam peraturan yang mengoperasikan kebijakan, dan (3) faktor-faktor di luar peraturan. Untuk melakukan evaluasi dampak kebijakan ada beberapa hal yang perlu diperhatikan:
 Peramalan (forecasting). Peramalan merupakan sebuah tahap yang sangat penting dalam proses pembuatan kebijakan. Ketidaktepatan peramalan dapat menjadikan kebijakan yang dibuat tidak efektif. Peramalan dapat dipandang sebagai suatu bentuk evaluasi pada tahap pra kebijakan.
 Karakteristik Analisis Dampak Sosial (ADS); harus bersifat empiris, tidak bias, rasional, handal dan sahih (secara logika-empiris).
Kebijakan PDRD dengan Pendekatan Evaluatif
Indonesia sebagai salah satu negara yang menjunjung tinggi distribution of power (Pembagian Kekuasaan), di mana otoritas dalam merumuskan kebijakan berada di tangan DPR dan dalam implementasinya menjadi tanggung jawab eksekutif. Lebih jauh dalam pembagian urusan pemerintahan, ada suatu pembagian antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, yang dalam teori pengimplementasiannya didasarkan pada prinsip desentralisasi, di mana ada beberapa urusan yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, yakni fiskal dan moneter, yustisi, hubungan luar negeri, keagamaan, dan hankam sedangkan urusan lainnya menjadi tanggung jawab pemerintah daerah (UU No. 32 Tahun 2004).
Urusan yang menjadi tanggung jawab pempus di atas, menurut UU No. 32/2004 dapat dilimpahkan kepada daerah melalui desentralisasi, dekonsentrasi, ataukah tugas pembantuan. Salah satu urusan pempus yang mulai dilimpahkan ke daerah yaitu kebijakan fiskal, di mana pada bulan Agustus 2009 pempus mencoba melimpahkan sebagian urusannya kepada pemda melalui desentralisasi fiskal, khususnya di bidang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD). Mengenai kebijakan fiskal, memang telah diatur sebelumnya dalam UU No.33/2004 mengenai perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, namun demi meningkatkan pendapatan daerah, maka pempus mendesentralisasikannya melalui UU PDRD tahun 2009.
Pada dasarnya UU PDRD merupakan revisi dari UU No. 18/1997 Jo 34/2000. Pada awal penerepan otonomi daerah telah nampak terlihat bahwa ada kecenderungan sebagian besar daerah yang memahami artinya secara sempit, di mana sejak bergulirnya yang paling banyak dilakukan oleh daerah adalah bagaimana cara untuk mendapatkan dana sebanyak-banyaknya yang terlihat jelas dari berbagai Perda yang bercorak pajak dan retribusi yang merupakan salah satu ujung tombak pendapatan daerah dalam pendanaan pembangunan dan pemerintahan. Hasil analisis BPS pada tahun 2006, penerimaan perpajakan sebesar Rp. 416.313,2 (dalam miliar rupiah) triliun atau 66,58% dari total penerimaan sebesar Rp. 625.237,0 (dalam miliar rupiah). Apa yang bisa kita pahami dari data tersebut bahwa sebesar 66,58% dari dana pemerintah kita di dapat dari iuran wajib masyarakat (individu ataupun lembaga) tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan sesuai undang-undang. Atau dengan kata lain bila pemerintah tidak melakukan pemaksaan terhadap masyarakat untuk membayar pajak, maka negara akan kehilangan pokok pendapatan sebesar angka di atas. Fenomena di atas merupakan hal yang ironis jika kita melihat tingginya pajak dan retribusi namun tidak sebanding dengan pelayanan dan pembangunan yang dijanjikan oleh pemerintah, seperti anggaran pendidikan tak kunjung mencapai 20% dalam rangka pembangunan SDM, pelayanan kesehatan yang masih meresahkan masyarakat ekonomi lemah, penerangan dan air bersih yang bermasalah di berbagai daerah dll.
Kegiatan mengeksploitasi masyarakat diperparah ditingkat kabupaten dan kota, di mana pemda kian terjebak dengan pemahaman otonomi yang dangkal yakni pajak dan retribusi. Tak ayal ketika diberikan wewenang, pos-pos pajak diperbanyak, jalur-jalur retribusi diperketat, seperti pos-pos retribusi angkutan, parkir dsb, yang dilegalkan dengan Perda. Hal ini menjadi semakin memprihatinkan ketika kita melihat sarana umum seperti jalan yang rusak, penggusuran terhadap pasar rakyat sekalipun telah membayar retribusi cukup lama dsb. Tidaklah mengherankan ketika tahun 2003 Menkeu melalui Depkeu menyarankan untuk mencabut sebanyak 2006 Perda dan saat ini sebanyak 7000 Perda sedang dikaji ulang yang ternyata kesemuanya berkaitan dengan PDRD (www.kompas.com).
Perda tersebut dianulir oleh Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri karena tidak sesuai dengan peraturan di atasnya juga Perda tersebut bisa menimbulkan efek ekonomi tinggi. Tanggapan daerah yang berlebihan atas kebebasan untuk melakukan pungutuan atas jasa pemerintah memang dibenarkan oleh undang-undang (Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah), tetapi kewenangan tersebut di batasi oleh larangan yang menyebutkan bahwa dalam upaya meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), daerah dilarang :
a. Menetapkan peraturan daerah tentang pendapatan yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi; dan
b. Menetapkan peraturan daerah tentang pendapatan yang menghambat mobilitas penduduk, lalu lintas antar daerah dan kegiatan impor/ekspor.
Sejumlah Perda ”sesat” sebagaimana disebutkan di atas, menunjukkan bahwa terdapat sejumlah daerah yang kurang memahami hakekat dari otonomi daerah itu sendiri dan juga membuktikan bahwa banyak daerah yang kurang kreatif dalam mencari solusi dan alternatif lain dalam meningkatkan pendapatan daerah (PAD). Padahal dalam undang-undang yang sama juga disebutkan bahwa PAD bisa bersumber dari lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Tidak dapat dipungkiri juga hal ini disebabkan oleh besarnya ketergantungan daerah terhadap DAU yang digulirkan oleh Pempus dikarenakan sistem sentralisasi yang berjalan selama kurang lebih 32 tahun.
Sejumlah polemik di atas membuat pempus mencoba untuk merevisi kebijakan PDRD melalui RUU PDRD tahun 2006 yang baru disahkan pada tahun 2009 setelah banyak daerah yang meneriakkan untuk melakukan pemekaran daerah. Di mana melalui kebijakan ini, daerah diberikan kewenangan untuk menentukan tarif seperti parkir, angkutan, layanan publik dan sipil, ditambah dengan kewenangan untuk memungut pajak rokok, sarang burung walet, PBB desa dan kota, serta BPHTB (bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan). Dalam hal ini telah terdapat 16 jenis pajak daerah, 5 pajak provinsi dan 11 pajak kab/kota. Mengenai rokok misalnya, yang paling banyak memberikan kontribusi terhadap pajak, sebanyak 70% harus digulirkan oleh provinsi kepada masing-masing kab/kota yang ada di daerahnya. Sementara PBB dan BPHTB yang semula menjadi wewenang pempus menjadi wewenang Provinsi.
Sisi positif dari kebijakan ini adalah adanya pelimpahan wewenang dari pemus kepada pemda yang tentunya dapat meningkatkan PAD daerah sehingga ketergantungan pada pempus dapat diminimalisir. Sementara itu, dampak negatif yang ditakutkan akan terjadi adalah naiknya biaya hidup masyarakat (ekonomi tinggi) akibat banyaknya pajak dan retribusi apalagi jika daerah bersikap sewenang-wenang dalam memungutnya. Untuk itu melalui UU PDRD/2009 pemerintah akan memberikan sanksi kepada daerah yang terbukti melakukan penyalahgunaan wewenang dalam hal PDRD yang dibarengi dengan pengawasan yang ketat. Namun kecenderungan yang terjadi di Indonesia adalah pengawasan yang berjalan kurang efektif, sehingga pungli merebak di mana-mana. Lebih jauh sejumlah kekhawatiran muncul dari pengalaman sebelumnya di mana seiring banyaknya pemekaran daerah, daerah-daerah yang kurang potensi alamnya akan menggunakan kesempatan ini dengan meraup penghasilan sebesar-besarnya dari PDRD, sehingga membenai masyarakat. Untuk itu, standarisasi ataupun indikator-indikator PDRD harus diimbangi dengan kebijakan skala nasional seperti Bea Cukai dsb untuk mengontrol daerah dalam menjalankan aktivitas-aktivitas yang berkenaan dengan PDRD. Oleh karena itu, sekalipun daerah telah diberikan wewenang yang cukup besar dalam mengelola pajak dan retribusi, jangan sampai hal ini dijadikan sebagai ujung tombak PAD dan hasilnya harus lebih banyak dioptimalkan untuk pelayanan dan pemberdayaan masyarakat. Memang tingginya pajak mencerminkan kemajuan suatu daerah, namun harus dipertimbangkan pula tingkat kesejahteraan masyarakat dan tingkat pelayanan yang diberikan sebagai wujud akuntabilitas terhadap pungutan yang membebani masyarakat.



Daftar Rujukan
Buku
Dolbeare, Kenneth M.,ed. (1975). Public Policy Evaluation, London: Sage Publications.
Dunn, William N. (1981). Public Policy Analysis: An Introduction, London: Prentice-Hall Interantional, Inc.
Grindle, Merilee S. (ed), (1980). Politics and Policy Implementation in The Third World, New Jersey: Princeton University Press.
Meter, Donald S. Van and Carl E. Van Horn. (1975). "The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework" in Administration and Suciety, Beverly Hills: Sage Publication.
Website
http://www.djpk.depkeu.go.id/news/1/tahun/2009/bulan/08/tanggal/28/id/423, Download 2 November 2009, Search engine Google.com